镇坪县人民政府办公室关于印发镇坪县政府和社会资本合作项目管理暂行办法实施细则的通知

  各镇人民政府，县政府各工作部门、直属事业单位：

  《镇坪县政府和社会资本合作项目管理暂行办法实施细则》已经县政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

  镇坪县人民政府办公室

  2017年3月16日

  镇坪县政府和社会资本合作项目管理暂行办法实施细则

  第一章  总 则

  第一条 为更好的贯彻执行《镇坪县政府和社会资本合作项目管理暂行办法》，特制定本实施细则。

  第二条 本细则适用于全县区域内（含飞地）政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）项目。

  第三条 各参与方按照“政府引导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，根据实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率，促进本县PPP模式规范健康发展。

  第四条 政府和社会资本合作项目范围包括以下:

  （一）能源领域

  包括县镇电动汽车充电设施、管道燃气、加气站、加油站等。

  （二）交通运输领域

  1.公路:包括高速公路及其他各等级公路;

  2.机场:包括通用机场等民航基础设施;

  3.城市道路交通:包括公共交通、汽车客货运站，城市停车场(楼)，校车服务;

  4.其他交通设施，如综合交通枢纽及一体化设施等。

  （三）水利领域

  包括引调水工程、水生态治理工程、供水工程、河道治理工程、水源工程、供水排水、水土保持等。

  （四）生态环境领域

  包括水污染治理项目、矿山等生态环境修复工程，农业面源污染治理工程，工业废弃地治理再利用，废旧资源循环再利用工程，危险废弃物安全处置工程，大气环境综合治理工程等。

  （五）农业领域

  包括高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设项目，农产品质量检测体系，现代农业示范区，农业物联网与信息化，农产品批发市场，旅游休闲农业发展等。

  （六）林业领域

  包括天然林保护、重点防护林体系建设、湿地保护与修复工程、森林公园、林木种质资源保护、国家储备林、林区基础设施建设、野生动物园、野生植物园、民间小型自然保护区等。

  （七）市政领域

  包括特色小镇，城镇供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁、公共停车场、园林绿化、市政照明等项目。

  （八）旅游领域

  包括道路、交通设施等旅游基础设施，旅游集散中心、旅游厕所等旅游公共服务设施，依托自然资源和人文资源的旅游景区，新兴旅游业态培育，旅游扶贫，旅游小镇，旅游综合体，乡村旅游等泛旅游产业项目等。

  （九）教育体育领域

  包括学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、远程教育等，高中后勤服务设施以及可向社会公开的文化、体育场馆等公共设施。

  （十）医疗卫生领域

  包括综合医院、中医医院、专科医院、康复医院等的建设、运营及大型医疗设备等。

  （十一）养老领域

  包括老年人文体娱乐、生活照料、医疗保健、健康护理等服务设施建设及运营等。

  （十二）文化领域

  包括公共文化设施建设及运营，文化及自然遗产保护利用，工业遗产保护再利用，非物质文化遗产保护和利用等。

  （十三） 保障性安居工程

  包括以棚户区改造为重点的保障性安居工程建设等

  （十四）科技领域

  包括众创空间、智慧城镇、产业孵化、发明创造等

  （十五）其他政府负有提供责任又适宜市场化运用的公共服务、基础设施类项目。

  第五条 政府和社会资本合作项目的运作方式

  委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）、建设-移交-运营（BTO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。

  具体项目的运作方式，由政府与社会资本方根据项目的性质、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定，采用上述但不限于上述模式的运作方式。

  特许经营项目参照《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。

  第六条 凡确定按PPP模式实施的项目，应通过陕西省并联审批信息平台或组织各审批部门召开专门会议及其他方式，实施联审联批，简化项目审核流程。

  PPP项目前期费用列入财政预算，为县级政府和社会资本合作项目提供有力保障。

  第二章  职责分工

  第七条 PPP办职责:

  1.负责指导全县PPP 项目的储备、监管、建设，全程主导PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等工作;

  2.可根据需要制定相关办法、意见、流程等，并对PPP项目有关信息进行发布;

  3.可根据需要建立全县项目储备库和项目推进库;

  4.委托相关部门和机构编制PPP项目实施方案;

  5.组织相关部门对实施方案进行审查、评估、评价工作;

  6.组织或委托相关部门进行项目合作伙伴选择、项目谈判、合同签订、组建合作公司、项目组织实施以及合作期满移交工作;

  7.负责向政府提出拟实施的PPP项目名单，组织对合同的签订进行审查和合同执行的监督;

  8.实施项目信息动态管理及其他日常管理工作；

  9.会商县人力资源管理部门，开展PPP专业人才培训及学习交流活动等。

  第八条 县财政局职责：

  1.参与PPP项目的征集、遴选工作;

  2.负责政府和社会资本合作项目的"物有所值"评价和财政承受能力论证;

  3.参与PPP项目储备库和项目执行库的建设，共享项目储备库和项目执行库的资源，并纳入财政公共综合信息平台项目库。

  4.衔接PPP项目财政管理办法;

  5.建立政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付方式的管理办法。

  第九条 县发展和改革局职责：

  1.负责政府和社会资本合作项目的征集、筛选以及必要性、合规性、可行性审核，并按基本建设程序全过程管理。

  2.负责依据相关法律法规对价格进行监督调控，及时向县政府报告PPP项目产出市场价格的变动情况等。

  第十条 县审计局职责：

  依据《陕西省国家建设项目审计条例》的规定对政府和社会资本合作项目进行审计监督。

  第十一条 县政府各职能部门及行业主管部门结合本行业特点和相关规划，筛选适宜采用政府和社会资本合作模式的潜在项目，按照项目建设基本程序，及时办理项目立项、规划、用地、环评、能评、可研等项目前期工作，并在各自职责范围内协同做好政府和社会资本合作项目的建设和监督管理工作。

  第三章  项目储备与识别

  第十二条 新建、扩建、改建的PPP项目原则上按国家基本建设程序进行管理，并办理相关项目建设手续。

  第十三条 项目发起。分为政府或社会资本发起两种形式。

  1.政府发起形式：县PPP办公室负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门应从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，以项目建议书的方式向县发改局提出立项申请。

  2.社会资本发起形式:社会资本以项目建议书的方式向县PPP办推荐潜在政府和社会资本合作项目，县PPP办根据项目性质和类别转相关行业部门审核，再由行业部门向县发改局提出立项申请。

  取得县发改局立项批复（即项目建议书批复）后，发起人按项目基本建设程序，取得选址意见书、用地预审、环评、能评、可研及可研批复等手续后，及时向县PPP办申请纳入项目储备库。

  第十四条 项目初审。县PPP办根据储备库中项目成熟度自行或委托项目实施机构进行项目实施方案编制。社会资本方发起的，由社会资本方编制项目实施方案。项目实施方案应具有以下内容:

  1.项目概况

  项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性以及项目运作的目标和意义。

  经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

  项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

  2.风险分配基本框架

  按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

  原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

  3.项目运作方式

  项目运作方式主要是本细则第五条规定的方式，但不限于已列举的方式。

  具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

  4.交易结构

  交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

  项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

  项目回报机制主要说明社会资本方取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

  相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

  5.合同体系

  合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接边界等，编制时重点参照国家发改委或财政部的合同指南。

  权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

  交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

  履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

  调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

  6.监管架构

  监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

  7.采购方式选择。

  项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

  第十五条 项目实施方案经初审确定基础条件后，由项目实施机构提交县财政局开展物有所值评价和财政承受能力论证。

  第十六条 县财政局依据（初步）实施方案、存量公共资产的历史资料、新建或扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等资料，组织相关专家对项目进行“物有所值”评价和财政承受能力论证。

  物有所值评价，具体按财政部《关于印发《PPP物有所值评价指引(试行》的通知》财金〔2015〕167号文件规定执行。

  物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

  财政承受能力论证，具体按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号文件规定执行。未通过财政承受能力论证的项目，不再采用PPP模式。

  每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任，不超过本级财政一般公共预算支出比例的10%。

  第四章  项目准备

  第十七条 对通过财政物有所值评价、财政承受能力论证的项目实施方案，县PPP办会同行业主管部门，组织相关职能部门进行联审，实施方案通过审查修改完善后，由县PPP办编制项目评审报告，报县政府审核。

  第十八条 依据县政府批复的项目实施方案，项目实施机构按照项目的具体情况，可以选择实施项目发布或进入初步设计阶段。

  当项目完成初步设计（含扩大初步设计）、施工图审查后，再实施项目发布。

  第十九条 项目发布。PPP项目实施方案通过县政府审核后，列入重大项目融资计划。经县政府同意后向社会发布公告(涉及商业秘密的内容除外，下同)，同时，抄送县招商局对外发布PPP项目招商引资信息。公告内容包括:项目名称、建设内容、投资规模、拟采用的合作模式等。并对项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本方的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本方的家数和确定方法，以及社会资本方提交资格预审申请文件的时间和地点作出明确规定。

  第五章  项目采购

  第二十条 项目实施机构严格遵照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》及《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》相关规定要求，公开、公平、规范地进行合作伙伴选择。

  第二十一条 合作伙伴的选择方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。具体项目的采购按照财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）执行。

  根据PPP项目合作模式的特点，将既有投资能力又有建设能力的社会资本，在合作伙伴选择中按《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的规定，将政府采购(项目投资方选择)与施工招标(施工企业选择)合并实施（即两标并一标）。

  第二十二条 合作伙伴选择完成后，项目实施机构应与社会资本方签定项目合同，项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省、市、县相关媒体公告。县财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。项目前期审批手续主体是与项目采购结果不一致的，可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

  第六章  项目执行及合同管理

  第二十三条 社会资本方可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和县PPP办应监督社会资本方按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

  项目公司具体对PPP项目进行融资、建设、运营、移交等。

  第二十四条 项目融资由社会资本方或项目公司负责。社会资本方或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。县PPP办、财政部门和行业主管部门应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

  社会资本方或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本方或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

  当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本方或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本方或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。

  第二十五条 财政部门依规履职

  财政部门应将必要政府付费或政府补贴和项目前期费用分类纳入同级政府预算，并结合中长期财政规划统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制，依法保障社会资本合法权益。

  财政支付机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

  第二十六条 强化绩效管理工作

  政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本方或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本方或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

  项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

  第二十七条 政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序的前提条件：

  1.社会资本方或项目公司违反项目合同约定；

  2.威胁公共产品和服务持续稳定安全供给；

  3.危及国家安全和重大公共利益的。

  政府可指定合格机构实施临时接管，临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本方或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。

  第二十八条 PPP项目合同参照国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》执行。

  在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修改、违约责任和争议解决等工作。

  1.合同修改需经政府批准

  按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本方或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

  2.违约责任

  项目实施机构、社会资本方或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

  3.争议解决方式

  在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本方或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

  第二十九条 县PPP办、行业主管部门应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报县政府备案。

  第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本方或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

  第三十一条 政府、社会资本方或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

  社会资本方或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

  社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

  第七章  项目移交

  第三十二条 项目发生以下情况可以退出：

  （一）发生不可抗力事件，导致合同履行不能或各方不能就合同变更达成一致；

  （二）发生法律变更，各方不能就合同变更达成一致；

  （三）合同一方严重违约，导致合同目的无法实现；

  （四）社会资本主体破产清算或类似情形；

  （五）合同各方协调一致；

  （六）法律规定和合同各方约定的其他事由。

  第三十三条 发生PPP项目退出情况时，项目实施机构会同县PPP办制定退出方案，报县政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

  第三十四条 项目移交应严格按照项目合同中约定的移交时间、移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准执行。

  1.项目移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；

  2.补偿方式包括无偿移交和有偿移交；

  3.移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；

  4.移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

  采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的，项目实施机构或实施主体应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

  第三十五条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本方确认移交情形和补偿方试，制定资产评估和性能测试方案。

  项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

  项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本方或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

  第三十六条 社会资本应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

  第三十七条 项目移交完成后，县PPP办和县财政局应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

  第八章  附则

  第三十八条 本实施细则有效期2年，自2017年3月16日施行，截止2019年3月15日失效。